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    權威解讀丨全國人大常委會(huì )委員劉振偉談農村土地承包法修改

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    權威解讀丨全國人大常委會(huì )委員劉振偉談農村土地承包法修改

    發(fā)布日期:2018-10-17 作者: 點(diǎn)擊:

    2017年11月第十二屆全國人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )第30次會(huì )議第一次審議了《中華人民共和國農村土地承包法修正案(草案)》。2018年10月第十三屆全國人大常委會(huì )第六次會(huì )議第二次審議了修正案(草案)。2018年12月29日第十三屆全國人大常委會(huì )第七次會(huì )議第三次審議后通過(guò)了修正案。修正案重點(diǎn)圍繞農村集體土地所有權、土地承包權、土地經(jīng)營(yíng)權“三權”分置,農村土地承包關(guān)系保持穩定并長(cháng)久不變、土地二輪承包到期后繼續延長(cháng),完善土地承包經(jīng)營(yíng)權權能,維護進(jìn)城務(wù)工落戶(hù)農民土地承包權益,保護婦女土地權益等重大問(wèn)題作了修改。為了全面理解這一事關(guān)億萬(wàn)農民的重要法律制度,農民日報約請十三屆全國人大常委會(huì )委員、農業(yè)與農村委員會(huì )副主任委員劉振偉對法律修改作解讀。


     問(wèn)為什么要修改農村土地承包法?

    《中華人民共和國農村土地承包法》于2002年8月經(jīng)第九屆全國人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )第二十九次會(huì )議通過(guò),自2003年3月1日起施行。2009年8月第十一屆全國人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )第十次會(huì )議作出決定,將法律中的土地“征用”修改為“征收、征用”。2017年11月第十二屆全國人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )第30次會(huì )議第一次審議了《中華人民共和國農村土地承包法修正案(草案)》。2018年10月第十三屆全國人大常委會(huì )第六次會(huì )議第二次審議了修正案(草案),2018年12月第十三屆全國人大常委會(huì )第七次會(huì )議第三次審議后通過(guò)了修正案。

     2002年的農村土地承包法,對穩定以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎、統分結合的雙層經(jīng)營(yíng)體制,賦予農民長(cháng)期而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權,維護農村土地承包經(jīng)營(yíng)權人的合法權益,促進(jìn)農業(yè)、農村經(jīng)濟發(fā)展和農村社會(huì )穩定,發(fā)揮了重大作用。實(shí)踐證明,農村土地承包法確立的農村基本經(jīng)營(yíng)制度是符合國情的。農村土地承包法實(shí)施以來(lái),我國經(jīng)濟社會(huì )快速發(fā)展。從宏觀(guān)層面看,國家工業(yè)化、城鎮化、信息化加速推進(jìn),對農業(yè)農村經(jīng)濟發(fā)展和農民增收提供了強有力支撐,但在土地、資金、勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素流動(dòng)上,又對農業(yè)和農村經(jīng)濟發(fā)展提出新挑戰。從農村內部看,隨著(zhù)農業(yè)農村現代化水平的提升,大量富余勞動(dòng)力轉移到城鎮就業(yè),各類(lèi)新型農業(yè)經(jīng)營(yíng)主體大量涌現,土地流轉面積擴大,規?;?、集約化水平提高,土地經(jīng)營(yíng)方式呈現多元化格局。農業(yè)產(chǎn)業(yè)化、水利化、機械化、標準化及科技進(jìn)步,都對完善農村土地制度提出新的要求。


    黨的十八大以來(lái),以習近平同志為核心的黨中央對穩定和完善農村基本經(jīng)營(yíng)制度、深化農村土地制度改革提出一系列方針政策,主要包括:在堅持農村土地集體所有的前提下,促使承包權和經(jīng)營(yíng)權分離,形成所有權、承包權、經(jīng)營(yíng)權“三權”分置、經(jīng)營(yíng)權流轉的格局;維護進(jìn)城務(wù)工落戶(hù)農民土地承包經(jīng)營(yíng)權、宅基地使用權、集體收益分配權,依法規范權益轉讓?zhuān)辉试S承包方以承包土地的經(jīng)營(yíng)權入股和發(fā)展農業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng),探索承包土地的經(jīng)營(yíng)權融資擔保;健全工商資本租賃農地的監管和風(fēng)險防范制度,加強用途管制,嚴守耕地紅線(xiàn);建立完善土地承包經(jīng)營(yíng)權確權登記制度;保障農村婦女的土地承包權益;在農村集體產(chǎn)權制度改革中確認農村集體經(jīng)濟組織成員身份等。黨的十九大報告進(jìn)一步明確提出,“鞏固和完善農村基本經(jīng)營(yíng)制度,深化農村土地制度改革,完善承包地‘三權’分置制度,保持土地承包關(guān)系穩定并長(cháng)久不變,第二輪土地承包到期后再延長(cháng)三十年”。把被實(shí)踐檢驗行之有效的農村土地承包政策及實(shí)踐中的成功經(jīng)驗轉化為國家法律規范,是完善農村土地承包法律制度首先要考慮的問(wèn)題。適應農村生產(chǎn)力發(fā)展的新要求,穩定和完善適合國情的農村基本經(jīng)營(yíng)制度,保護農民的土地權益,是完善農村土地承包法律制度的基本出發(fā)點(diǎn)。



    問(wèn)土地承包法這次修改了哪些內容?

    答主要有九個(gè)方面的內容:

    (一)明確了農村集體土地所有權、土地承包權、土地經(jīng)營(yíng)權“三權”分置
    在2013年召開(kāi)的中央農村工作會(huì )議上,習近平總書(shū)記指出,“要不斷探索農村土地集體所有制的有效實(shí)現形式,落實(shí)集體所有權、穩定農戶(hù)承包權、放活土地經(jīng)營(yíng)權”。在中央全面深化改革領(lǐng)導小組第五次會(huì )議上指出,“要在堅持農村土地集體所有的前提下,促使承包權和經(jīng)營(yíng)權分離,形成所有權、承包權、經(jīng)營(yíng)權‘三權’分置、經(jīng)營(yíng)權流轉的格局”?!叭龣唷狈种酶母锸抢^家庭承包責任制之后農村改革的重大制度創(chuàng )新,從理論和實(shí)踐豐富了農村雙層經(jīng)營(yíng)體制的內涵。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制實(shí)現集體土地的“兩權”分離,主要解決調動(dòng)億萬(wàn)農民的生產(chǎn)積極性問(wèn)題,“三權”分置主要解決農業(yè)適度規模經(jīng)營(yíng)、集約化經(jīng)營(yíng)及發(fā)展現代農業(yè)問(wèn)題。目前農村已有30%以上的承包農戶(hù)在流轉承包地,流轉面積4.79億畝。黨的政策具有重要的法源地位,需要在法律中科學(xué)界定集體土地所有權、土地承包權、土地經(jīng)營(yíng)權的內涵、權能及相互關(guān)系,確立土地經(jīng)營(yíng)權的法律地位。


    1.集體土地所有權
    農村集體土地所有權是經(jīng)歷了土地改革、初級社、高級社、人民公社等發(fā)展階段,由自然資源與國家、集體長(cháng)期投入形成的。我國憲法規定,“農村和城市郊區的土地,除由法律規定屬于國家所有的以外,屬于集體所有”。物權法規定,農村集體土地“屬于本集體成員集體所有”。農村集體經(jīng)濟組織或者村委會(huì )代表集體經(jīng)濟組織行使所有權,享有對土地占有、使用、收益和處分的權利。我國農村集體土地所有權集體所有制同全民所有制一樣,是社會(huì )主義經(jīng)濟制度的基礎。修改土地承包法,需要與憲法及相關(guān)法律銜接好。

    農村改革初期,土地承包經(jīng)營(yíng)權是按照債權思路設計的,村集體與農戶(hù)簽訂承包合同,通過(guò)契約明確集體與農戶(hù)的權利義務(wù)。為了防止長(cháng)期形成的“計劃體制”“公社體制”的慣性影響,當時(shí)的立法傾向是防止集體所有權侵犯土地承包經(jīng)營(yíng)權。2007年制定的物權法,將土地承包經(jīng)營(yíng)權界定為用益物權,集體所有權侵犯承包經(jīng)營(yíng)權的問(wèn)題從法律上得以解決。這次修改土地承包法,立足于堅持集體土地所有權制度,清晰界定集體土地所有權與土地承包經(jīng)營(yíng)權的權利內容,防止集體土地所有權虛置,做到權利平衡、不相互擠壓。

    原土地承包法將集體土地所有權的權利內容界定為發(fā)包權、監督權、管理權及法律、法規規定的其他權利。修改后的土地承包法,對集體經(jīng)濟組織在土地發(fā)包、土地流轉、土地用途管制、土地合理利用、土地經(jīng)營(yíng)權融資擔保管理等方面的權利進(jìn)一步細化(十四條、四十五條、四十六條、四十七條、六十四條)。

    2.土地承包權

    土地承包權是承包地流轉后從土地承包經(jīng)營(yíng)權中分置出來(lái)的,農戶(hù)擁有土地承包權是農村基本經(jīng)營(yíng)制度的基礎。實(shí)踐中,取得承包權有兩個(gè)條件:具有本集體經(jīng)濟組織成員資格(成員屬性);與發(fā)包方簽訂了承包合同,獲得了承包地(財產(chǎn)屬性)。

    土地承包經(jīng)營(yíng)權與土地承包權的權利主體都是土地承包方。承包方的權利:一是承包期限內使用承包地,自主組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和處置產(chǎn)品的權利;二是承包期內出租(轉包)、互換、轉讓、入股、交回承包地獲得收益的權利;三是承包地被征收、征用、占用獲得補償的權利;四是承包期內承包人應得的承包收益可以依法繼承,林地承包人死亡,其繼承人可以在承包期內繼承承包等。土地承包經(jīng)營(yíng)權互換、轉讓須在集體經(jīng)濟組織內進(jìn)行,互換是為了方便耕作,轉讓是放棄土地承包經(jīng)營(yíng)權,發(fā)包方需要與新承包方重新確定承包關(guān)系(十七條、二十七條、三十條、三十二條、三十三條、三十四條、三十六條)。

    在承包地未流轉的情況下,承包方擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權,既承包又經(jīng)營(yíng)(2017年約占全國承包農戶(hù)的70%,承包土地的65%)。在承包地流轉的情況下,承包方擁有土地承包權,只承包不經(jīng)營(yíng),經(jīng)營(yíng)權流轉給了第三方(目前約占全國承包農戶(hù)的30%,承包土地的35%)。流轉是土地承包權設立的前提。如果承包方與第三方的土地流轉合同到期,承包方仍享有土地承包經(jīng)營(yíng)權。土地承包權權能中的收益權和受限定的處分權(可以收回土地經(jīng)營(yíng)權但不能買(mǎi)賣(mài)承包地)是現實(shí)存在的,不是虛置的權利。

    3.土地經(jīng)營(yíng)權
    承包方采用出租(轉包)、入股等方式將承包地流轉給第三方使用后,土地經(jīng)營(yíng)權轉移。保障土地經(jīng)營(yíng)權人依法享有的合法權益,規范流轉行為,是完善農村土地承包法律制度的一個(gè)重點(diǎn),也是農村基本經(jīng)營(yíng)制度的與時(shí)俱進(jìn)。

    土地經(jīng)營(yíng)權人的權利:一是按照合同使用流轉的承包地,自主開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)并取得收益(三十七條);二是因改善生產(chǎn)條件、提高生產(chǎn)能力獲得相應補償(四十三條);三是經(jīng)承包方同意并向發(fā)包方備案,可以用土地經(jīng)營(yíng)權設定融資擔保(四十七條);四是經(jīng)承包方同意并向發(fā)包方備案,可以再流轉土地經(jīng)營(yíng)權等(四十六條)。土地經(jīng)營(yíng)權人承擔的義務(wù):支付土地流轉對價(jià),不改變流轉土地的農業(yè)用途和連續兩年以上棄耕拋荒,不破壞農業(yè)綜合生產(chǎn)能力和土地生態(tài)環(huán)境等(四十條、四十二條)。


    在起草中,對“三權”分置的法律表達有四個(gè)方面的爭論:
    一是土地經(jīng)營(yíng)權的性質(zhì)是什么?第一種觀(guān)點(diǎn)認為,土地經(jīng)營(yíng)權是用益物權,是承包戶(hù)將承包地流轉給第三方后,第三方主體享有使用、收益、有限處分的一種用益物權,這種權利能夠交易、具有使用價(jià)值和交換價(jià)值。第二種觀(guān)點(diǎn)認為,土地經(jīng)營(yíng)權是依租賃合同而產(chǎn)生的債權。土地承包方與受讓方通過(guò)合同約定權利義務(wù),其對抗性、轉讓性、存續期限等符合債權特征。第三種觀(guān)點(diǎn)認為,物權以長(cháng)期存續為原則,建立在租賃合同基礎上的土地經(jīng)營(yíng)權,期限長(cháng)可視為物權,期限短則可視為債權,不能絕對化。第四種觀(guān)點(diǎn)認為,土地經(jīng)營(yíng)權是實(shí)行物權保護的債權。鑒于對土地經(jīng)營(yíng)權性質(zhì)見(jiàn)仁見(jiàn)智,這次修改農村土地承包法,以解決實(shí)踐需要為出發(fā)點(diǎn),只原則界定了土地經(jīng)營(yíng)權權利,淡化了土地經(jīng)營(yíng)權性質(zhì)。但是,對原始取得的土地經(jīng)營(yíng)權和繼受取得的土地經(jīng)營(yíng)權,在權能上還是做了些區分。

    二是取得土地經(jīng)營(yíng)權要不要登記?土地經(jīng)營(yíng)權的取得,自流轉合同成立時(shí)生效。合同是當事人之間的一種合意,登記不是生效要件。登記主要針對物權變動(dòng),物權法定,不由當事人隨意設定,物權變動(dòng)時(shí),需要將物權變動(dòng)的事實(shí)公示,目的是防止第三人遭受損害,保障交易安全。取得土地經(jīng)營(yíng)權是否登記,這次修改采取了登記對抗主義而不是登記設立主義。土地經(jīng)營(yíng)權流轉期限為五年以上的,當事人可以向登記機構申請土地經(jīng)營(yíng)權登記。未經(jīng)登記,不得對抗善意第三人(四十一條)。

    三是土地承包經(jīng)營(yíng)權的概念要不要保留?在征求意見(jiàn)過(guò)程中,有觀(guān)點(diǎn)提出取消土地承包經(jīng)營(yíng)權概念,用土地承包權取而代之。這次修改,沒(méi)有采納這種觀(guān)點(diǎn)。2016年4月25日,習近平總書(shū)記在農村改革座談會(huì )上指出,“建立土地承包經(jīng)營(yíng)權登記制度,是實(shí)現土地承包關(guān)系穩定的保證,要把這項工作抓緊抓實(shí),真正讓農民吃上‘定心丸’”。第十二屆全國人民代表大會(huì )第五次會(huì )議通過(guò)的民法總則規定,“農村集體經(jīng)濟組織的成員,依法取得農村土地承包經(jīng)營(yíng)權,從事家庭承包經(jīng)營(yíng)的,為農村承包經(jīng)營(yíng)戶(hù)”。為此,農村土地承包經(jīng)營(yíng)權的概念繼續保留。

    四是“兩權”分離與“三權”分置是什么關(guān)系?土地集體所有權與承包經(jīng)營(yíng)權是承包地處于未流轉狀態(tài)的一組權利,是“兩權”分離。土地集體所有權與土地承包權、土地經(jīng)營(yíng)權是承包地處于流轉狀態(tài)的一組權利,是“三權”分置。兩組權利關(guān)系并行不悖。

    (二)明確了農村土地承包關(guān)系保持穩定并長(cháng)久不變

    落實(shí)中央關(guān)于農村土地承包關(guān)系保持穩定并長(cháng)久不變的決策,確保農村土地承包制度改革于法有據,是修改農村土地承包法要考慮的又一重要問(wèn)題。

    2008年,黨的十七屆三中全會(huì )決定提出:“賦予農民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權,現有土地承包關(guān)系要保持穩定并長(cháng)久不變”。2015年,中共中央《關(guān)于加大改革創(chuàng )新力度加快農業(yè)現代化建設的若干意見(jiàn)》提出,“抓緊修改農村土地承包方面的法律,明確現有土地承包關(guān)系保持穩定并長(cháng)久不變的具體實(shí)現形式”。土地承包關(guān)系從“長(cháng)期穩定”到“長(cháng)久不變”,目的是給土地承包經(jīng)營(yíng)權人穩定的經(jīng)營(yíng)預期,鞏固和完善農村基本經(jīng)營(yíng)制度。

    起草中,對于長(cháng)久不變的涵義有三種理解:第一種認為是保持土地集體所有、家庭承包經(jīng)營(yíng)的基本經(jīng)營(yíng)制度長(cháng)久不變。第二種認為是二輪土地承包或經(jīng)過(guò)確權后的地塊、面積固化到戶(hù),不再設立期限,長(cháng)久不變。還有觀(guān)點(diǎn)認為,問(wèn)題的實(shí)質(zhì)是土地公平而有效率的承包使用,社會(huì )矛盾少,長(cháng)久不變不是固化。

    從大量調查研究看,贊同第一種認識的占絕大多數。認為,土地承包不設期限會(huì )強化農民土地“私有”觀(guān)念,存在改變農地用途、棄耕撂荒、在承包地上建房、買(mǎi)賣(mài)土地(實(shí)質(zhì)上是買(mǎi)賣(mài)土地承包權)及土地兼并之憂(yōu),增加管理難度,因土地問(wèn)題產(chǎn)生的兩極分化以及社會(huì )問(wèn)題將難以避免,并且影響適度規模經(jīng)營(yíng)和集約化經(jīng)營(yíng)。土地承包不設期限也不利于化解社會(huì )矛盾,會(huì )阻塞解決相關(guān)問(wèn)題的途徑。土地承包不設期限還會(huì )在操作層面帶來(lái)新問(wèn)題,如土地流轉的期限,融資擔保的期限,征收、征用、占用土地的補償,國家、集體投入的農田水利工程的產(chǎn)權界定及管理使用等,都會(huì )遇到缺乏依據問(wèn)題。另外,土地承包經(jīng)營(yíng)權已同建設用地使用權、水域灘涂使用權等法定為用益物權并被社會(huì )接受,如果將土地承包經(jīng)營(yíng)權調整為無(wú)期限物權,會(huì )引起概念混亂及法律間的沖突。這次修改,采納了第一種觀(guān)點(diǎn)的思路(二十一條第一款)。


    (三)明確了第二輪土地承包到期再延長(cháng)三十年

    黨的十九大報告提出,第二輪土地承包到期后再延長(cháng)三十年,修正案及時(shí)將這個(gè)重大決策轉化為法律規范。這樣規定,既體現土地承包關(guān)系穩定的主基調,又有利于處理堅持土地集體所有與保護農民財產(chǎn)權的關(guān)系,有利于處理土地承包制度穩定與完善的關(guān)系,有利于處理土地流轉、適度規模經(jīng)營(yíng)與化解人地突出矛盾的關(guān)系。耕地承包再延長(cháng)三十年,綜合考量了土地適度規模和集約化經(jīng)營(yíng)、發(fā)展現代農業(yè)、城鄉人口結構大變動(dòng)的宏觀(guān)背景和保障農民享有平等的土地權利等多種因素,符合農村實(shí)際,與建國百年的奮斗目標也是契合的。習近平總書(shū)記2017年10月19日在參加黨的十九大貴州代表團審議時(shí)說(shuō),“確定30年時(shí)間,是同我們實(shí)現強國目標的時(shí)間點(diǎn)相契合的。到建成社會(huì )主義強國時(shí),我們再研究新的土地政策”。草地、林地二輪承包期屆滿(mǎn)后,按照相關(guān)規定繼續延長(cháng)(二十一條第二款)。

    (四)明確了維護進(jìn)城落戶(hù)農民的土地承包經(jīng)營(yíng)權

    原農村土地承包法規定,“承包期內,承包方全家遷入小城鎮落戶(hù)的,應當按照承包方的意愿,保留其土地承包經(jīng)營(yíng)權或者允許其依法進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉。承包期內,承包方全家遷入設區的市,轉為非農業(yè)戶(hù)口的,應當將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的,發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地”。
    黨的十八屆五中全會(huì )決定提出,“維護進(jìn)城落戶(hù)農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權,支持引導其依法自愿有償轉讓上述權益”。修正案按照黨的十八屆五中全會(huì )精神作了銜接。
    2018年,進(jìn)城務(wù)工農民約有2.8億人,其中1.1億在鄉內務(wù)工,亦工亦農;1.7億在鄉外務(wù)工,離土離鄉。近些年每年進(jìn)城落戶(hù)大約1500萬(wàn)-1600萬(wàn)人。由于歷史形成的城鄉二元結構,城鄉居民在經(jīng)濟權利實(shí)現上差別較大,農民形式上落戶(hù)城市,但要完全融入城市將是長(cháng)期的歷史過(guò)程。進(jìn)城務(wù)工落戶(hù)農民在承包期內的土地承包經(jīng)營(yíng)權、宅基地使用權和集體收益分配權,是基于其集體經(jīng)濟組織成員身份享有的財產(chǎn)性權利,在農民落戶(hù)就業(yè)還處于不穩定狀態(tài)時(shí),不能剝奪其享有的上述權利。

    對此,在制度設計上把握了三個(gè)原則:第一,承包期內,農民進(jìn)城落戶(hù),無(wú)論是部分成員或者舉家遷入,都不以退出土地承包權為前置條件,穩定是主基調。第二,承包期內,農民全家在城鎮落戶(hù)后,引導支持其依法自愿有償轉讓承包地或流轉土地經(jīng)營(yíng)權。第三,把是否交回承包地的選擇權交給進(jìn)城落戶(hù)農民和其原所在的集體經(jīng)濟組織,不代替農民和集體經(jīng)濟組織選擇。從地方的試驗看,只要補償到位,自愿轉讓土地承包權是可以做到的,少數人交回承包地也是有的,補償水平成為能否順利轉讓或是否交回承包地的關(guān)鍵(二十七條)。


    (五)明確了土地經(jīng)營(yíng)權可以融資擔保

    黨的十八屆三中全會(huì )決定提出,在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下,賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經(jīng)營(yíng)權抵押、擔保權能。2015年12月27日,第十二屆全國人大常委會(huì )第十八次會(huì )議決定,授權國務(wù)院在北京大興區等232個(gè)試點(diǎn)縣(市、區)行政區域,暫時(shí)調整實(shí)施物權法、擔保法關(guān)于集體所有的耕地使用權不得抵押的規定,至2018年12月31日試點(diǎn)結束。

    以承包地的土地經(jīng)營(yíng)權作為融資擔保標的物,是以承包人對承包地享有的占有、使用、收益和流轉權利為基礎的,滿(mǎn)足用益物權可設定為融資擔保標的物的法定條件。隨著(zhù)土地承包經(jīng)營(yíng)權確權登記、農村土地流轉交易市場(chǎng)完善,將承包地的土地經(jīng)營(yíng)權納入融資擔保標的物范圍水到渠成。以承包地的土地經(jīng)營(yíng)權為標的物設定擔保,當債務(wù)人不能履行債務(wù),債權人依法定程序處分擔保物,只是轉移了承包地的土地經(jīng)營(yíng)權,實(shí)質(zhì)是使用權和收益權,土地承包權沒(méi)有轉移,承包地的集體所有性質(zhì)也不因此改變。

    第三方通過(guò)流轉取得的土地經(jīng)營(yíng)權,經(jīng)承包方書(shū)面同意并向發(fā)包方備案,也可以向金融機構融資擔保。由于各方面對繼受取得的土地經(jīng)營(yíng)權是物權還是債權有爭議,是作為用益物權設定抵押,還是作為收益權進(jìn)行權利質(zhì)押,分歧很大。立法不陷入爭論,以服務(wù)實(shí)踐為目的,使用了土地經(jīng)營(yíng)權融資擔保概念,這是抵押、質(zhì)押的上位概念,將兩種情形都包含進(jìn)去,既保持與相關(guān)民法的一致性,又避免因性質(zhì)之爭影響立法進(jìn)程(四十七條)。

    (六)明確了承包經(jīng)營(yíng)權的入股權能

    黨的十八屆三中全會(huì )決定提出,“允許農民以承包經(jīng)營(yíng)權入股發(fā)展農業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)”。2014年11月,中辦、國辦《關(guān)于引導農村土地經(jīng)營(yíng)權有序流轉發(fā)展農業(yè)適度規模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》提出,“引導農民以承包地入股組建土地股份合作組織”,“允許農民以承包經(jīng)營(yíng)權入股發(fā)展農業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)”。

    對于農村土地承包經(jīng)營(yíng)權入股,原土地承包法是將家庭承包方式和“四荒地”招標、拍賣(mài)、公開(kāi)協(xié)商承包方式分開(kāi)處理的。對于家庭承包方式取得的承包地,原土地承包法將入股限定在承包方自愿聯(lián)合從事農業(yè)合作生產(chǎn)的范圍。對“四荒地”的土地承包經(jīng)營(yíng)權,原農村土地承包法規定可以采取入股方式流轉。這次農村土地承包法修改,增加了承包方可以采用入股的方式流轉土地經(jīng)營(yíng)權的規定,但需向發(fā)包方備案。

    承包地的土地經(jīng)營(yíng)權采取入股方式流轉,與原法規定的土地承包經(jīng)營(yíng)權入股發(fā)展農業(yè)合作不同,前者寬泛,包括入股法人企業(yè),后者是入股組建土地股份合作社;前者的治理結構可以是公司制,后者是股份合作制,是特殊的法人治理結構;承包地的土地經(jīng)營(yíng)權入股法人企業(yè)后,能處置的只是承包地的土地經(jīng)營(yíng)權,土地承包權仍歸承包方,集體土地所有權也不改變。對此,土地承包法僅作原則性規定,給實(shí)踐留出空間,以后總結經(jīng)驗并制定配套規定,同時(shí)注意與公司法等法律對接好(三十六條)。


    (七)明確工商企業(yè)流轉土地經(jīng)營(yíng)權的準入監管

    近年來(lái),一些工商企業(yè)投資農業(yè),通過(guò)流轉農民承包地,從事規?;?jīng)營(yíng),推動(dòng)了農業(yè)結構調整,提高了農業(yè)生產(chǎn)力水平,但也出現借農業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)之名行圈占農村土地之實(shí),違法違規進(jìn)行非農、非糧化建設,影響國家糧食安全和主要農產(chǎn)品供給的問(wèn)題。對于工商企業(yè)進(jìn)行農業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng),一方面要鼓勵,一方面要求嚴格工商企業(yè)流轉土地經(jīng)營(yíng)權的準入監管,總的要求是不得改變土地集體所有權性質(zhì)、不得改變土地用途、不得損害農民土地承包權益。

    土地承包法規定,縣級以上地方人民政府應當建立工商企業(yè)等社會(huì )資本流轉土地經(jīng)營(yíng)權的資格審查、項目審核和風(fēng)險防范制度,本集體經(jīng)濟組織可以收取適量管理費用。上述規定,目的是加強農地用途管制和保護農民流轉土地經(jīng)營(yíng)權的權益,是規范而不是堵,允許工商企業(yè)進(jìn)入農業(yè)提升集約化經(jīng)營(yíng)水平的方向沒(méi)有改變。當然,要禁止借機設置門(mén)檻搞權力尋租(四十五條)。

    (八)明確婦女土地承包權益的保護

    原農村土地承包法中對保護婦女土地承包權益已有規定?,F實(shí)中侵害婦女土地承包權益,表現為通過(guò)制定村規民約,對結婚、離婚或喪偶婦女(包括入贅男)的土地承包權益、集體經(jīng)濟收益的分配權益等進(jìn)行限制。農村土地承包是按戶(hù)承包,按人分地,婦女出嫁前,是具有土地承包經(jīng)營(yíng)權的家庭成員。婦女如在婚入地未取得承包地,按照原農村土地承包法的規定,婚出地的發(fā)包方不得收回其承包地。如果婚出地家庭兄弟姐妹分家析產(chǎn),出嫁女依然享有原家庭承包土地的財產(chǎn)權益。這次修法進(jìn)一步明確,農戶(hù)內家庭成員依法平等享有承包土地的各項權益。土地承包經(jīng)營(yíng)權證或者林權證應當將具有土地承包經(jīng)營(yíng)權的全部家庭成員列入(十六條、二十四條)。

    這個(gè)問(wèn)題還涉及村民委員會(huì )組織法和婦女權益保障法。兩法規定,“村民自治章程、村規民約以及村民會(huì )議或者村民代表會(huì )議的決定不得與憲法、法律、法規和國家的政策相抵觸,不得有侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產(chǎn)權利的內容”?!叭魏谓M織和個(gè)人不得以婦女未婚、結婚、離婚、喪偶等為由,侵害婦女在農村集體經(jīng)濟組織中的各項權益。因結婚男方到女方住所落戶(hù),男方和子女享有與所在地農村集體經(jīng)濟組織成員平等的權益”。對上述規定,在修改相關(guān)法律時(shí)增加法律責任,將違反法律規定的村民自治章程和村規民約及村民會(huì )議或者村民代表會(huì )議決定,明確為侵害婦女土地承包權益的違法行為;建立對村規民約的審查機制,規定鄉鎮政府依法對村民自治章程和村規民約的備案審查,對出現侵害婦女承包權益的及時(shí)責令改正;完善救濟途徑,賦予婦女向人民法院申請撤銷(xiāo)侵害婦女承包權益的村民自治章程、村規民約及村民會(huì )議或者村民代表會(huì )議決定的權利等。

    (九)授權確認農村集體經(jīng)濟組織成員身份
    有意見(jiàn)提出,應在農村土地承包法中對農村集體經(jīng)濟組織成員身份認定做出規定。因為只有具有農村集體經(jīng)濟組織成員身份,才擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權,喪失成員身份,就不再享有土地承包經(jīng)營(yíng)權。隨著(zhù)第二輪土地承包陸續到期,農村集體經(jīng)濟組織成員身份確認問(wèn)題已十分迫切。

    鑒于自人民公社制度解體以來(lái),集體經(jīng)濟組織成員身份邊界不清問(wèn)題由來(lái)已久,十分復雜。經(jīng)反復權衡,修正案只作出銜接性規定,對確認農村集體經(jīng)濟組織成員身份的原則、程序等留給其他法律或法規具體規定(六十九條)。



    問(wèn)這次修改土地承包法堅持了什么原則?

    答農村土地制度涉及億萬(wàn)農民的切身利益,十分重要。修改農村土地承包法堅持了三條原則:一是堅持農村土地的集體所有性質(zhì)不動(dòng)搖。習近平總書(shū)記指出,“不管怎么改,不能把農村土地集體所有制改垮了,不能把耕地改少了,不能把糧食生產(chǎn)能力改弱了,不能把農民利益損害了”。這“四個(gè)不能”,是完善農村土地承包法律制度的主基調。二是處理好穩定與完善的關(guān)系。不利于農村社會(huì )穩定的不改,分歧意見(jiàn)較大的不改。三是處理好體現發(fā)展趨向與循序漸進(jìn)推進(jìn)的關(guān)系,對看不清楚的事不操之過(guò)急。土地承包制度的完善要與未來(lái)的農業(yè)經(jīng)營(yíng)方式相適應,從小規模的家庭分散經(jīng)營(yíng),到適度規模的家庭農場(chǎng)或者專(zhuān)業(yè)合作社經(jīng)營(yíng),再到專(zhuān)業(yè)化、現代化的綜合性經(jīng)營(yíng),最終形成農工商一體、一二三產(chǎn)融合發(fā)展的現代農業(yè)基本經(jīng)營(yíng)方式,需要與之相配套的土地制度相適應。我國仍處在人口從農村向城鎮轉移的社會(huì )結構調整期,需要多少年才能穩定下來(lái),還看不清楚。農村集體產(chǎn)權制度改革正在深化,土地制度是農村集體產(chǎn)權制度的核心,需要協(xié)調配套。因此,一個(gè)符合國情的農村土地制度的最終完善,將是一個(gè)歷史過(guò)程,不可能畢其功于一役。


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